应对人口老龄化是世界级难题，也是贯穿实现第二个百年奋斗目标全过程的重大课题。习近平总书记深刻指出，一个社会幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福。党的十九届五中全会作出“实施积极应对人口老龄化国家战略”的重大决策，近年来国家先后出台多项政策规划，初步构建了应对人口老龄化的“四梁八柱”。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），立足人口高质量发展，对应对人口老龄化作出重大部署，为今后一个时期实施积极应对人口老龄化国家战略擘画了蓝图、指引了方向、明确了任务。贯彻落实党的二十届四中全会有关部署，既要系统施策，又要抓住重点，着力构建具有中国特色的应对人口老龄化工作体系。
我国人口老龄化的基本情况与主要特点
与先期进入人口老龄化社会的国家相比，我国的人口老龄化特点更为鲜明、挑战更为严峻。
老年人口规模巨大。新中国成立特别是党的十八大以来，我国居民健康水平持续提升，2024年我国居民人均预期寿命达到79岁，超过世界平均水平5岁。截至2025年底，全国60周岁及以上老年人口已达3.2亿，占总人口的23.0%。65周岁及以上老年人口2.2亿，占总人口的15.9%。如此规模巨大的老年群体，正在重塑经济社会结构，并对公共资源分配、社会保障体系建设及社会服务能力提出更高要求。
人口老龄化速度快。我国从进入人口老龄化社会（65周岁及以上老年人口占比超7%）到进入中度人口老龄化社会（65周岁及以上老年人口占比超14%），用时约21年，速度远超绝大多数发达国家（如法国115年、瑞典85年）。这种“压缩型”老龄化进程，极大地缩短了我们在财富积累、制度构建、产业培育和社会心态调适上的准备时间，要求我们不能以常规思维来应对，必须更加兼顾当前和长远，使各项策略更有针对性和灵活性。
老年人口抚养比逐年提高。老年人口抚养比指65周岁及以上老年人口与15—64周岁劳动年龄人口的比值，是人口结构的重要指标。我国老年人口抚养比逐年提高，2025年达到23.0%，叠加人均预期寿命79周岁的长寿现实，社会养老负担持续加重。如何延缓抚养比上升对经济发展的冲击，已成为紧迫议题。
“未富先老”特征明显。2021年，我国65周岁及以上老年人口占比达14.2%时，人均GDP为12551美元，较发达国家偏低，比如美国、日本、韩国在同等老龄化程度时的人均GDP，分别为53107美元、39269美元、29743美元。这表明，我国在中等收入阶段就必须直面高收入阶段才普遍出现的养老压力。
树牢积极老龄观和健康老龄化理念
习近平总书记指出，“要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活，老年是人的生命的重要阶段，是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段”，“有效应对人口老龄化，不仅能提高老年人生活和生命质量、维护老年人尊严和权利，而且能促进经济发展、增进社会和谐”。总书记的重要指示，深刻揭示了积极老龄观和健康老龄化的重大意义和精神实质。应对人口老龄化不是负担，而是经济社会发展的强劲动力。
老年人的重要作用体现在家庭和社会的方方面面。以2003年启动的“银龄行动”为例，截至2024年底，累计参与700余万人次，开展援助项目4000多个，受益群众达4亿多人次。2024年，习近平总书记给“银龄行动”老年志愿者代表回信，充分肯定“银龄行动”取得的成绩，称赞老年志愿者利用所学所长服务基层、服务群众，向社会传递正能量，展现了新时代中国老年人的精神风貌。更多老年人在家庭建设、社区服务、公益活动、移风易俗等方面发挥光和热。
有效应对人口老龄化能够有力促进经济发展。《建议》提出，健全养老事业和产业协同发展政策机制，发展银发经济。据有关测算，目前我国银发经济规模7万亿元左右，到2035年，预计将达30万亿元。从国际经验看，很多发达国家把养老产业作为重要产业，鼓励引导高新科技企业参与老年用品开发、老年教育、老年康复护理等。比较来看，我国养老产业发展空间很大，银发经济前景广阔。
强化养老资金保障
我国属于“未富先老”国家，养老资金保障任务十分艰巨。《建议》从多个层面强化了养老资金保障。在第五部分的“大力提振消费”中，提出加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出。在第五部分的“扩大有效投资”中，提出优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重。在第六部分的“提升宏观经济治理效能”中，提出大力发展养老金融。在第十一部分的“健全社会保障体系”中，强调完善并落实基本养老保险全国统筹制度，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金；健全多层次医疗保障体系；继续划转国有资本充实社保基金。在第十一部分的“促进人口高质量发展”中，提出推行长期护理保险。这些部署既有宏观要求，又有重点举措。近年来，国家还实施了高龄津贴制度和养老服务补贴制度，体现出对老年人的关心和政策支持的鲜明导向。
加强养老资金保障，需要家庭、社会、国家共同发力。家庭和个人需做好全生命周期财富规划，做好身心健康管理；及时缴纳养老保险、医疗保险，有条件的购买商业保险等，保障养老所需的基本开支；持续做好养老储蓄，开展稳健的投资，实现财富的保值增值。国家和社会是个体之上的养老资金调节者、风险承担者，要通过健全养老保险、医疗保险等制度并提高其统筹层级，实现更大范围的互助共济，织密养老资金保障的安全网；通过加大财政支持力度、划转国有资本充实社保基金、稳妥推进社保基金投资增收等，壮大社保基金规模，增强养老资金保障的稳定性；全面推行长期护理保险，健全社会救助和社会福利制度，统筹解决失能老年人照护资金的刚需；发展养老金融，为个人和企业拓展增收渠道。
健全养老服务体系
“有服务”是满足老年人养老需求的核心要求。截至2025年底，全国养老机构和设施达到39.4万个，养老床位768.0万张，但仍存在养老服务覆盖不够全面、设施布局不尽合理、供需对接不够精准等问题。《建议》部署了养老服务任务，强调优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络；完善空巢老人服务保障体系；发展医育、医养结合服务；健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给等。这些部署切中老年人养老服务的迫切需要，为补齐养老服务短板、推进养老服务体系建设提供了有力指引。
加快建设适合我国国情的养老服务体系，需要在完善养老服务网络、提高养老服务水平、推进养老服务供给与需求更加匹配上下功夫。县一级建设综合养老服务管理平台，统筹县域养老服务资源，强化行业指导、服务示范、应急救助、兜底保障等功能。乡镇（街道）建设区域养老服务中心，发挥专业照护、服务转介、资源链接等作用。居家养老是绝大多数老年人的选择，应当进一步在村（社区）发展嵌入式养老服务设施或站点，接受养老服务相关咨询，并直接提供机构托养服务或居家上门服务。支持发展专业化、连锁化、品牌化运营的社区养老服务机构，扩大专业照护、日间照料、康复护理、上门服务等供给。引导社会力量积极参与，建立健全空巢老人探访关爱和应急救援服务制度。推进医养结合，鼓励具备条件的养老机构、医疗机构依法依规开展安宁疗护服务。加快发展农村养老服务，促进城乡养老服务均衡发展。支持加强老年用品研发和推广，开发旅居养老市场，加快养老科技和信息化应用。健全养老服务标准和评价体系，加强养老服务监管，保障老年人合法权益。加大家庭照护支持力度，积极为居家养老赋能。
建设老年友好型社会
良好的环境是老年生活和谐幸福之基。环境包括“硬件”与“软件”两个维度。硬件上，通过对设施和环境的适老化改造，着力破除老年人面临的物理空间障碍。软件上，通过推进老年教育、阅读，加强老年人社会参与、维护老年人合法权益等，消除年龄歧视，充盈老年精神文化生活。近年来我国老年宜居环境建设积极推进，老年教育机构持续增加，老年人精神文化生活不断丰富，更多老年人积极参与社区治理、文教卫生等活动。目前还存在相关公共设施城乡和区域发展不平衡，老年人权益保障有短板、作用发挥有待加强等问题。《建议》提出，加强公共设施适老化和无障碍改造，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制政策，积极开发老年人力资源等。这些部署兼顾老年人的物质保障和精神关爱，为营造良好社会环境、保障老年人有尊严地养老明确了任务要求。
建设老年友好型社会是全社会共同的责任。各级党委和政府要高度重视老龄工作，加大制度创新、政策供给、财政投入、队伍建设力度，健全应对人口老龄化工作体系。要在全社会树牢积极应对人口老龄化的思想观念，构建责任共担、人人参与的局面。要在全社会大力提倡尊敬老人、关爱老人，加强宣传引导，选树、表彰孝亲敬老先进典型。持续推进公共设施适老化改造，鼓励更多老年人家庭开展适老化改造，加强城市无障碍环境建设。加强老年人权益保障，强化涉老风险预警防范，推进涉老纠纷发现报告，依法严厉打击欺老虐老、涉老诈骗等违法犯罪行为。完善老年优待政策，拓展老年人跨区域享受优待项目。创新发展老年教育，提升老年人数字素养，促进老年人社会参与，推动实现老有所为。
营造良好环境，还包括为老年人劳动就业工作、发挥积极作用提供相应的政策支持。要落实好渐进式延迟法定退休年龄政策，创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位，完善相关配套政策措施，深化拓展新时代“银龄行动”，更好发挥广大老年人的积极作用。
（作者系民政部政策法规司司长）