杜鹏：对深入实施积极应对人口老龄化国家战略的建议

截至2025年底，我国65岁及以上老年人口达2.24亿，占总人口15.9%。预计2031年前后，该比重将突破20%，届时我国将全面进入超老龄社会。“十五五”期间，65岁及以上老年人口预计净增约6000万人，年均超过1000万人，这将是我国老年人口规模增长最快的五年。目前，农村地区以及东北三省、上海等部分省市已率先进入超老龄社会，长三角、川渝地区紧随其后。面对这一人口发展新常态，亟需深化对老龄工作的认识，准确研判当前战略实施中的突出短板，提出针对性对策，为深入实施积极应对人口老龄化国家战略提供坚实支撑。

推动老龄工作高质量发展需要确立的新认识

第一，从“老年友好”迈向“全龄友好”，重构老龄社会治理理念。在人口结构快速转型的时代背景下，老年友好社会建设虽取得诸多实践成效，但其话语预设也存在着割裂生命完整历程、固化代际零和认知、忽视老年人发展潜能等局限性。在老龄社会阶段，单纯依靠末端补偿回应老年阶段需求，财政代价将越来越高。应当推动治理理念从“老年友好”转向“全龄友好”，将“投资于人”视角贯穿全生命周期，这有助于重构公共资源配置时序，推动老龄社会治理从末端补偿迈向全程赋能。

第二，重新认识老年人的主体性价值，推动“养”、“为”并重。在人口老龄化持续深化和积极应对人口老龄化国家战略深入实施的背景下，老年人的社会定位正在由被照顾和被保障的客体转向具有潜能、权利与价值的主体。老龄社会不仅要求重新认识老年人的社会价值，更要求老年人在个体生活、社会关系和制度文化中获得主体地位。老年人不应仅被视为社会保障的被动受益者。从教育和健康人力资本存量看，新增老年人口中受过中等及以上教育的比例持续提高，“60后”、“70后”相继进入老年阶段，其健康状况、知识水平和参与意愿均优于以往同龄群体。积极开发老年人力资源，推动老年社会参与从“被动养老”向“主动贡献”转变，既能实现既往人力资本投入的延续性回报，也有助于缓解劳动力供给收缩压力，使老年人继续成为社会财富的创造者。

当前积极应对人口老龄化国家战略实施中的突出短板

一是城乡、区域之间养老服务资源分布失衡。养老服务资源向城市中心区域和大型社区集中，农村地区、县域、老旧城区服务可及性差。农村整体已步入超老龄社会，但养老服务设施覆盖率远低于城市。县域层面统筹能力不足，乡镇敬老院等存量资源未能充分盘活。

二是养老服务供给结构存在供需错配。资源投入重机构、轻居家社区，大量资源投向机构养老，偏向“看得见”的硬件设施（如床位、大型机构），而点多面广的居家社区服务容易被忽视。日常生活照料供给相对充足，失能照护、认知症干预、临终关怀等专业服务供给不足，呈现“重生活、轻照护”的供给格局，老年人刚性照护需求难以得到有效满足。

三是老年人能力评估标准衔接不畅。各个部门对老年人能力评估工作都非常重视，制定了相关规范和标准，开展了各自的评估工作。例如，长期护理保险已进入全面建制阶段，面向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目已经在全国实施，医疗机构参照《老年人能力评估标准表（试行）》开展老年护理需求评估等。但失能等级评估标准尚未统一，同一老年人在不同部门可能被认定为不同等级，评估结果不互认，老年人需多次评估、重复申请。评估结果也难以作为申请养老服务补贴、入住养老机构等其他情形的通用依据。

四是养老服务队伍总量不足与技能不高并存。受老年人口增长高峰、国家力争将养老机构护理型床位占比提高到73%以上的要求、长期护理保险制度全面实施等多重因素影响，养老护理员供给缺口可能会持续扩大。当前，养老护理行业仍然面临从业人员社会地位低、薪资待遇低、专业化程度低、流动性大的现实问题，现有人员多数为农村转移劳动力或城市再就业人员，年龄偏大、学历偏低，难以满足失能失智老年人的专业照护需求。

五是普惠养老服务供给体系尚不健全。普惠养老服务供给目前还跟不上需求，尤其是护理型床位、失能照护、农村养老服务缺口突出。缺乏统一的定价标准和准入规范，各地实践模式差异较大。财政补贴以投向供给端为主，未能有效转化为老年人的实际购买力。受制于投资回报周期长、利润率低等因素，社会资本参与意愿不足。

六是跨部门政策协同不够。涉老政策分散在卫生健康、民政、人力资源社会保障、医保等多个部门，制度接口和数据标准缺少统一设计，部门间各自为政现象仍较为突出，老龄工作“九龙治水”格局尚未根本改变。跨部门统筹协调机制不健全，部门壁垒依然存在，权责边界不清晰，重复检查与报表要求增加机构负担。

深入实施积极应对人口老龄化国家战略的重点方向

第一，将农村普惠养老服务体系建设纳入乡村全面振兴规划统一考核。将农村养老服务体系建设纳入乡村振兴战略实绩考核，作为下级党委和政府向上级党委和政府报告实施乡村振兴战略进展情况的重要内容。加快实现养老服务补贴、护理补贴和高龄津贴城乡同标准、同覆盖。将分散的乡镇敬老院整合为区域养老服务中心，在保障特困老年人集中供养需求的同时，面向社会老年人开放普惠床位。

第二，完善财政补贴方式，逐步从“补供方”为主转向“补需方”为主。让补贴跟着老年人走，用“补需方”直接增强老年人购买力，倒逼服务机构提升质量、优化价格，而不是继续把钱主要投向机构建设。完善推广养老服务消费券、护理补贴等需方补贴措施，把选择权交给老年人，推动服务机构在价格和质量上形成良性竞争。

第三，建立全国统一的失能等级评估标准并推动结果跨部门、跨地区互认共享。由国务院统筹，医保、民政、卫生健康等部门联合制定国家标准，评估结果同时作为享受长期护理保险待遇、申请养老服务补贴等多项政策的通用依据。实现国家提出的“建立老年人能力综合评估制度，评估结果在全国范围内实现跨部门互认”目标。

第四，实施养老服务人才职业技能提升专项计划。建立基于职业技能等级的薪酬分配制度，将养老护理员纳入城市积分落户、公租房保障等政策覆盖范围。在普通高校和职业院校扩大老年服务与管理类专业招生规模，并依托大型养老机构建设实训基地。

第五，建立普惠养老服务价格形成机制。综合考虑“政府指导+市场调节”分类定价，制定普惠养老服务的成本构成、定价原则和调价程序，使价格形成有章可循。明确中央和地方在普惠养老领域的财政事权与支出责任，建立稳定的补贴资金来源渠道，增强政策可预期性。

第六，加强涉老政策跨部门协调机制。提升老龄工作联席会议的层级和领导力，强化党委领导，把老龄工作纳入绩效考核。健全常态化统筹机制，促进各部门老龄事业的工作协同和数据共享，推动教育、健康、就业、社会保障各领域政策围绕全生命周期协同调整，破除制度衔接壁垒。（作者系中国人民大学人口与健康学院院长、教授）