一、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大关于实施积极应对人口老龄化国家战略的决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，立足 2030 年我国 60 岁及以上老年人口将达 3.6 亿、占总人口 25% 的基本国情，以 "兜底线、促普惠、市场化" 为方向，以制度创新、科技赋能、服务升级为主线，加快构建城乡协调、医养融合、智慧赋能、普惠可及的中国特色养老服务体系，让每一位老年人都能享有有尊严、有品质的晚年生活。
（二）基本原则
坚持政府主导与社会参与相结合，强化政府保基本、兜底线职责，激发市场活力和社会创造力；坚持城乡统筹与区域协调相结合，着力补齐农村养老服务短板，促进优质资源均衡布局；坚持传统服务与智慧创新相结合，既保留适老化传统服务方式，又积极运用新技术赋能养老服务；坚持医养康养相结合，推动养老服务从基本生活照料向健康维护、精神慰藉等综合服务延伸；坚持刚性保障与柔性服务相结合，完善制度支撑体系，提升人文关怀水平。
（三）发展目标
到 2030 年，养老服务体系更加健全成熟，服务能力显著增强，供给结构更加合理，城乡发展差距明显缩小，老年人获得感、幸福感、安全感全面提升。具体目标包括：
服务网络更加完善：县乡村三级养老服务网络全面建成，实现每个县至少有 1 所专业化失能照护机构，乡镇区域养老服务中心覆盖率达 90% 以上，村级互助养老设施覆盖率达 80% 以上。城市社区嵌入式养老服务设施实现全覆盖，打造 "15 分钟养老服务圈"。
服务能力显著提升：全国养老机构床位总量达到 1000 万张以上，护理型床位占比保持在 65% 以上。失能失智老年人专业照护服务覆盖率达到 90%，老年助餐服务城乡覆盖率分别达到 95% 和 80%。
保障水平持续提高：长期护理保险制度覆盖所有省份，参保人数达到 3 亿人以上。特殊困难老年人家庭适老化改造实现应改尽改，累计完成 2000 万户改造任务。
智慧养老全面普及：智慧养老设备城市覆盖率达到 90%，农村覆盖率达到 60% 以上。建成全国统一的养老服务信息平台，实现老年人健康监测、服务预约、应急救援等功能全覆盖。
人才队伍发展壮大：养老护理员总量达到 150 万人，每千名老年人拥有护理人员数达到 5 人。建立健全养老服务人才培养、评价、激励机制，形成专业化、职业化发展格局。
二、主要任务
（一）健全城乡养老服务网络
- 完善农村养老服务体系
实施农村养老服务提质增效工程，以县级失能照护机构为龙头、乡镇区域养老服务中心为枢纽、村级互助养老设施为基础，构建全域覆盖的农村养老服务网络。支持县级特困人员供养服务机构转型为县域失能照护中心，设置认知障碍照护专区，辐射带动乡镇和村级服务能力提升。推进乡镇敬老院转型为区域养老服务中心，具备全日托养、日间照料、上门服务等综合功能，2028 年前实现所有乡镇全覆盖。
创新村级互助养老模式，依托闲置校舍、农家大院等建设标准化互助养老点，推广 "村级主办、村民参与、互助服务" 运营机制。建立农村养老服务 "中心户" 制度，组织低龄老年人为高龄、失能老年人提供探访关爱、代购代办等服务。实施农村助餐服务全覆盖行动，采取 "集体食堂 + 流动送餐" 模式，通过政府补贴、村集体支持、社会捐助等方式保障可持续运营。
- 优化城市养老服务布局
大力发展社区嵌入式养老服务，2027 年前实现 90% 以上街道建成综合养老服务中心，整合助餐、医疗、康复、日托等功能。推进新建城区、新建居住区按标准配套建设养老服务设施，老旧小区通过改扩建、置换等方式补齐设施短板，确保设施达标率 100%。
推广家庭养老床位建设，制定统一服务标准和操作规范，为居家失能老年人提供专业照护服务。完善 "物业服务 + 养老服务" 模式，支持物业公司开展老年餐配送、定期探访、应急响应等服务。建立城市养老服务联合体，推动养老机构、医疗机构、社区服务中心资源共享、服务衔接。
（二）提升失能照护服务能力
- 加强失能照护体系建设
建立失能老年人动态监测机制，依托全国老年健康信息平台，实现失能等级评估、服务需求对接、照护资源调配全程信息化管理。实施失能照护机构建设工程，重点支持地市级建设区域性失能照护中心，每个县至少建有 1 所专业化失能照护机构。
推广 "失能预防 - 专业照护 - 康复护理" 全链条服务模式，在社区开展失能预防健康指导，在机构提供专业照护服务，在家庭落实康复护理措施。发展认知障碍照护服务，建设一批专业化认知障碍照护机构和照护单元，培育认知障碍照护专业服务品牌。
- 完善长期护理保险制度
扩大长期护理保险覆盖范围，2028 年前实现全国所有省份全覆盖，重点拓展农村地区和灵活就业人员参保覆盖面。完善筹资机制，建立个人缴费、财政补助、单位缴费相结合的多渠道筹资模式，探索建立与经济社会发展水平相适应的缴费动态调整机制。
优化待遇保障政策，合理确定护理服务项目和支付标准，鼓励居家护理、社区护理等基层服务。加强长期护理保险与养老服务、医疗保障政策衔接，形成保障合力。支持商业保险机构开发与长期护理保险相衔接的补充保险产品，满足老年人多样化保障需求。
（三）推动养老服务数字化转型
- 加快智慧养老基础设施建设
实施智慧养老平台建设工程，构建国家、省、市、县四级联动的养老服务信息平台，整合健康监测、服务预约、应急救援等功能。推广应用智能穿戴设备、跌倒报警器、智能药盒等适老化产品，为居家老年人提供安全监测、健康管理服务。
建设智慧养老院，推广物联网、人工智能技术在老年人安全监护、健康管理、生活照料等方面的应用，提高管理效率和服务质量。发展 "互联网 + 养老" 服务模式，培育一批智慧养老服务企业和平台，提供线上线下融合的养老服务。
- 推进养老服务数据资源应用
建立全国统一的老年人数据库和养老服务资源库，实现老年人基本信息、健康状况、服务需求等数据互联互通。运用大数据分析技术，精准研判养老服务需求，优化资源配置和服务供给。
发展远程医疗服务，支持医疗机构为养老机构、居家老年人提供在线问诊、健康指导、慢病管理等服务。建设老年教育数字化平台，提供便捷多样的在线学习资源，丰富老年人精神文化生活。加强数据安全和隐私保护，建立健全养老服务数据安全管理制度。
（四）发展普惠型养老服务
- 增加普惠养老服务供给
实施普惠养老专项行动，通过用地保障、资金支持、税费减免等政策，引导社会力量举办价格适中、质量可靠的普惠型养老机构。支持党政机关、国有企业闲置办公用房、培训中心等改造为普惠型养老机构，2029 年前完成改造任务。
发展社区普惠养老服务，政府通过购买服务、场地支持等方式，引导社会力量在社区开办日间照料中心、老年食堂等服务设施。建立普惠养老服务价格调控机制，确保服务价格与当地居民收入水平相适应。
- 完善养老服务补贴制度
建立健全经济困难老年人养老服务补贴制度，根据经济发展水平和物价变动情况动态调整补贴标准。实行差异化补贴政策，重点向失能、高龄、独居老年人倾斜。
完善养老服务机构运营补贴政策，对接收失能老年人的机构给予更高补贴标准，引导机构增加护理型床位供给。建立养老服务消费补贴制度，支持老年人使用补贴购买个性化养老服务，提高自主选择权。
（五）促进医养康养深度融合
- 健全医养结合服务网络
推动养老机构与医疗机构签约合作，建立双向转诊机制，为老年人提供便捷医疗服务。支持医疗机构转型开展养老服务，鼓励有条件的医院改造为医养结合机构。在社区养老服务设施中嵌入医疗服务点，为老年人提供常见病诊疗、健康管理等服务。
加强农村医养结合服务，依托乡镇卫生院、村卫生室建设养老服务设施，开展上门巡诊、健康管理等服务。支持 "医养结合进家庭"，为居家失能老年人提供家庭病床、上门护理等服务。
- 发展康养融合服务
推广 "健康管理 + 养老服务" 模式，在养老机构和社区养老服务中心设立健康管理中心，提供健康评估、慢病管理、康复指导等服务。发展中医药康养服务，推广太极拳、八段锦等传统养生方法，建设一批中医药特色养老机构。
支持养老机构与体育场馆、文化场馆合作，开展适老化健身、文化活动，丰富老年人精神文化生活。发展旅居养老、休闲养老等新业态，打造一批特色康养基地，满足老年人多样化养老需求。
（六）强化老年关爱服务与社会参与
- 完善老年教育与精神文化服务体系
构建覆盖城乡的老年教育网络，在县乡村三级养老服务设施中普遍设立老年教育学习点，农村地区依托村级互助养老设施建设标准化老年学堂，城市社区综合养老服务中心设置文化活动专区。开发适老化数字学习资源，建设国家级老年教育云平台，提供健康养生、智能技术、文化艺术等多样化课程，2030 年前实现老年教育线上资源城乡全覆盖。
推广 "养教结合" 模式，支持高校、职业院校与养老机构合作开展老年教育项目，鼓励退休教师、专业人士参与志愿服务教学。丰富老年人精神文化生活，每个乡镇至少培育 1 支老年文体队伍，定期举办社区老年文化节、健康运动会等活动，传承非物质文化遗产等传统技艺，增强老年人社会参与感。
- 健全老年人法律权益保障机制
建立老年人法律服务网络，在县级养老服务中心设立法律援助工作站，为老年人提供遗嘱公证、财产保护、赡养纠纷调解等法律服务。开展老年人权益保障普法宣传活动，每年组织 "老年维权宣传月"，提高老年人自我保护意识。建立涉老纠纷快速处理机制，开通维权热线，优先受理老年人投诉举报案件。
针对独居、空巢老年人，推行 "法律守护" 计划，由基层法律服务工作者定期提供上门法律咨询服务。完善老年人监护制度，保障失能失智老年人的人身和财产权益，探索建立老年人意定监护登记制度和监督机制。
（七）深化农村养老服务与乡村振兴融合发展
- 构建乡村养老服务协同机制
实施 "党建 + 农村养老服务" 工程，将养老服务纳入村级党组织重点工作，依托区域党建平台组织党员干部下沉参与养老服务。建立农村养老服务联合体，由县级失能照护机构牵头，整合乡镇区域中心、村级互助点等资源，实行连锁化运营管理。
推动农村养老与乡村产业融合，支持利用乡村旅游资源发展旅居养老，在特色村落规划建设康养民宿集群。结合农村集体经济发展，鼓励村集体从经营收益中提取一定比例用于养老服务设施建设和运营补贴，形成 "产业反哺养老" 的可持续模式。
- 完善农村特殊养老服务模式
针对牧区老年人游牧特点，推广 "马背上的流动养老服务"，配备移动医疗箱、应急通讯设备，提供定期巡诊、药品配送、应急救援等服务。在易地扶贫搬迁安置点同步规划建设养老服务设施，纳入东西部协作和定点帮扶支持范围。
加强农村留守老年人关爱服务，建立县乡村三级探访制度，通过 "中心户" 结对帮扶、志愿者定期探访等方式，确保独居老年人每周至少获得 1 次上门服务。完善农村互助养老激励机制，推行 "时间银行" 制度，鼓励低龄老年人为高龄老人服务积累积分，未来可兑换相应服务。
三、保障措施
（一）加强组织领导
建立健全党委领导、政府负责、部门协同的养老服务工作机制，将养老服务体系建设纳入地方政府绩效考核范围。各级政府要制定实施养老服务体系建设规划，明确目标任务、责任分工和推进措施。建立养老服务联席会议制度，协调解决重大问题，形成工作合力。
（二）强化政策支持
- 完善土地保障政策
将养老服务设施用地纳入国土空间规划和年度用地计划，优先保障养老服务设施建设用地需求。鼓励利用闲置公益性用地建设养老服务设施，允许存量工业用地、商业用地转型建设养老服务设施，享受相应用地政策优惠。农村集体经济组织可依法使用集体建设用地建设养老服务设施。
- 加大财政投入力度
建立稳定的养老服务财政投入机制，各级财政养老服务支出占比逐年提高。中央财政继续支持开展居家和社区基本养老服务提升行动，地方财政要加大对农村养老服务、失能照护等重点领域的投入力度。设立养老服务产业发展基金，引导社会资本参与养老服务体系建设。
- 落实税费优惠政策
对养老机构提供的养老服务免征增值税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税。落实养老服务机构用水、用电、用气、用热享受居民价格政策。对符合条件的养老服务企业给予社会保险补贴、岗位补贴等政策支持。
（三）加强人才队伍建设
- 完善培养培训体系
将养老护理员培训纳入政府补贴性职业技能培训范围，每年培训养老护理员不少于 30 万人次。支持职业院校开设养老服务相关专业，扩大培养规模，提高培养质量。建立养老服务人才实训基地，开展实操培训和岗位练兵。
- 健全激励保障机制
建立养老护理员薪酬待遇动态调整机制，确保养老护理员平均工资不低于当地城镇非私营单位在岗职工平均工资水平。完善养老护理员职业技能等级评价制度，畅通职业发展通道。对在养老服务领域作出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励，营造尊重养老服务人才的社会氛围。
（四）强化监督管理
- 完善标准体系
制定完善养老服务设施建设、服务质量、安全管理等标准，建立覆盖养老服务全过程的标准体系。加强标准宣传贯彻和实施监督，提高养老服务标准化水平。开展养老服务机构等级评定，建立服务质量定期评估机制。
- 创新监管方式
建立养老服务机构信用评价体系，实行信用分级分类监管。运用大数据、人工智能等技术手段，开展非现场监管，提高监管效率。畅通投诉举报渠道，发挥社会监督作用。建立养老服务安全应急处置机制，提高风险防范能力。
- 加强行业自律
支持养老服务行业协会发展，发挥行业自律作用。鼓励行业协会制定行业规范，开展服务质量评估，组织业务培训，促进行业交流合作。引导养老服务机构依法诚信经营，履行社会责任。
（五）推动养老产业融合创新发展
- 培育养老服务新业态新模式
支持发展 "康养 + 保险" 融合模式，鼓励保险机构开发与养老服务挂钩的保险产品，提供健康管理、护理服务、设施入住等一站式保障方案。推广 "医疗 + 康养 + 旅居" 模式，在海南乐城等区域建设国际康养旅游示范区，打造一批特色康养基地。
培育智慧养老产业生态，支持企业开发适老化智能产品，推动人工智能、物联网技术在认知训练、健康监测等领域的应用。建设养老服务产业园区，吸引养老服务、医疗康复、科技企业等集聚发展，形成产业链完整的产业集群。
- 强化金融支持政策
设立国家养老服务产业发展基金，引导社会资本参与养老服务设施建设和运营。鼓励金融机构开发养老服务信贷产品，对养老机构建设给予低息贷款支持，探索以养老服务设施经营权、收费权等质押融资。
落实养老服务税费优惠政策，对符合条件的养老服务企业按规定享受小微企业税收优惠，对养老服务机构提供的育养服务免征增值税。完善政府购买养老服务目录，扩大购买服务范围，引导社会力量参与提供专业化养老服务。
（六）完善规划实施监测评估机制
- 建立动态评估体系
构建养老服务体系建设效果评估指标体系，重点监测服务覆盖率、设施达标率、老年人满意度等核心指标。建立国家、省、市、县四级监测网络，运用大数据技术开展动态监测，每季度发布养老服务发展指数。
引入第三方评估机构，对规划实施情况进行年度评估和中期评估，评估结果作为地方政府绩效考核和财政补助分配的重要依据。建立规划实施预警机制，对未达到阶段性目标的地区及时发出预警并督促整改。
- 强化评估结果应用
建立规划实施成效公开制度，定期向社会公布养老服务发展状况和规划目标完成情况，接受社会监督。根据评估结果动态调整政策措施，对农村养老服务短板、智慧养老推广难点等问题，制定专项攻坚方案。
建立规划实施激励机制，对规划落实成效显著的地区给予中央财政资金奖励，推广其成功经验。将评估结果与养老服务项目审批、资金安排等挂钩，形成 "评估 - 反馈 - 调整 - 提升" 的闭环管理机制。
本规划自发布之日起实施，由民政部会同有关部门负责解释。各地区要结合实际制定实施方案，确保各项任务落到实处。国家将定期对规划实施情况进行督查，确保到 2030 年全面实现规划目标，构建起更加完善的中国特色养老服务体系。
四、实施步骤
（一）启动阶段（2026 年）
制定实施方案，分解目标任务，开展宣传动员。启动一批重点项目建设，包括县级失能照护机构、乡镇区域养老服务中心等。完善相关配套政策，为规划实施提供保障。
（二）推进阶段（2027-2029 年）
全面落实各项任务，加快养老服务设施建设，提升服务能力。开展智慧养老试点示范，推广成功经验。扩大长期护理保险覆盖范围，完善制度机制。加强人才队伍建设，提高服务质量。
（三）收官阶段（2030 年）
开展规划实施效果评估，总结推广成功经验。针对存在的问题，采取有效措施加以解决。巩固提升规划成果，建立长效机制，为后续发展奠定基础。
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