2026-2030
“十五五” 国家老龄事业
发展和养老服务体系规划
2026-2030
“十四五” 时期，在党中央、国务院的坚强领导下，我国老龄事业与养老服务体系发展取得了历史性成就，政策法规框架持续完善，服务供给能力显著增强，社会保障网络织密扎牢，为实施积极应对人口老龄化国家战略奠定了具有决定性意义的坚实基础。
“十五五” 时期是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年，也是人口结构发生深刻变革、老龄化挑战与机遇并存的重要战略窗口期。根据国家统计局数据，截至 2023 年底，我国 60 岁及以上人口已达 2.97 亿，占全国总人口的 21.1%，正式进入中度老龄化社会。预计到 2030 年，60 岁及以上老年人口将突破 3.5 亿，占总人口比重进一步攀升，老龄化进程呈加速深化态势。同时，老年人口内部结构日趋复杂，高龄、失能、半失能以及空巢、独居老年人比例持续增加，老年人需求结构正从 “生存型” 向 “发展型、享受型” 快速转变。
一、现状与形势
01“十四五”时期发展成就
“十四五” 以来，我国积极应对人口老龄化国家战略深入实施，老龄事业和养老服务体系建设取得历史性成就：
社会保障体系持续夯实：企业职工基本养老保险全国统筹稳步推进，城乡居民基础养老金年均增长 4.5%;长期护理保险试点扩大至 49 个城市，覆盖 1.4 亿参保人员，为失能老年人提供了重要保障。2024 年，全国城市、农村低保平均标准分别达每人每月 798.1 元、593.9 元，较 2020 年分别增长 18.2%、26.7%，特困老年人供养保障实现应保尽保。
养老服务供给显著扩大：实施居家和社区基本养老服务提升行动，全国各类养老服务机构和设施从 2020 年的 32.9 万个增至 2024 年的 47.3 万个，床位数从 821 万张增至 1053 万张，护理型床位占比从 35% 提升至 52%。老年助餐服务覆盖 80% 以上城市社区，“物业 + 养老”“中央厨房 + 配送” 等模式广泛推广，居家养老支持能力明显增强。
健康支撑体系不断健全：65 岁及以上老年人城乡社区规范健康管理率达 78%，医养结合机构数量增至 1.2 万家，床位数达 235 万张，实现县级医养结合服务全覆盖。人均预期寿命从 2020 年的 77.9 岁提升至 2024 年的 79.0 岁，老年健康水平持续改善。
政策制度框架基本成型：养老服务法纳入全国人大立法规划，70 余个地方出台养老服务法规，30 余项国家和行业标准发布实施，基本建立起 “法律 + 政策 + 标准” 的制度体系，“四梁八柱” 更加稳固。
02“十五五” 时期面临的挑战
老龄化程度与结构双重压力凸显：预计到 2030 年，60 周岁及以上老年人口将突破 3.5 亿，占比超 25%;65 周岁及以上老年人口将达 2.8 亿，失能、半失能老年人将超 7700 万，认知障碍老年人规模突破 1500 万，照护需求呈爆发式增长。
服务供给结构性矛盾突出：农村养老服务设施覆盖率仅为城市的 60%，县域养老服务资源分散;居家社区养老专业服务覆盖率不足 50%，失能老年人上门照护服务可及性低;普惠型养老机构数量偏少，价格可负担、质量有保障的服务供给缺口较大。
要素保障能力亟待加强：养老护理员缺口达 300 万人，专业人才流失率超 20%;养老服务领域融资成本高、周期长，社会资本参与积极性不足;智慧养老技术应用场景不丰富，适老化改造覆盖率仅 35%，城乡差距明显。
事业产业协同不足：银发经济市场规模虽突破 9 万亿元，但产品供给与需求脱节，老年用品适老化水平低，健康管理、文化旅游等融合业态发展滞后，产业标准化、品牌化程度不高。
二、总体要求
01指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。以健全社会保障、养老服务、健康支撑 “三大体系” 为核心，以深化改革为动力，以科技赋能为支撑，推动养老服务从 “兜底保障” 向 “普惠优质” 升级、从 “生存型服务” 向 “发展型服务” 转型，为 2035 年建成成熟定型的养老服务体系奠定坚实基础。
02基本原则
政府兜底与市场赋能相结合：强化政府保基本、兜底线职责，健全基本养老服务清单制度;充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发银发经济发展活力，形成 “有为政府、有效市场、有情社会、有爱家庭” 协同格局。
城乡统筹与分类施策相结合：加快补齐农村养老服务短板，推动优质资源下沉;针对健康、失能、经济困难等不同老年群体，提供差异化、精准化服务，实现 “一类群体一套保障方案、一种需求多项服务支撑”。
科技引领与人文关怀相结合：推动新一代信息技术与养老服务深度融合，提升服务智慧化水平;坚持适老化导向，保留传统服务方式，防范 “数字鸿沟”，让技术服务于老年人需求而非替代人文关怀。
系统集成与久久为功相结合：统筹养老、医疗、社保、产业等政策资源，打通部门壁垒、数据壁垒、服务壁垒;立足老龄化长期趋势，既解决当前突出问题，又做好长期战略布局，实现可持续发展。
03发展目标
总体目标到 2030 年，养老服务网络基本建成，服务能力和水平显著增强，扩容提质增效取得明显进展，基本养老服务供给更加优质均衡，银发经济规模突破 20 万亿元，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系更加健全，老年人获得感、幸福感、安全感达到新高度。到 2035 年，与社会主义现代化强国相适应的养老服务体系成熟定型，全体老年人享有更高质量的基本养老服务。
具体指标
三、主要任务
01健全多层次社会保障体系，筑牢兜底保障网
①完善养老保险制度
推进养老保险全国统筹：2027 年前实现企业职工基本养老保险全国统筹常态化运行，统一缴费基数上下限、待遇核算标准，建立中央调剂金动态调整机制，增强基金共济能力。
发展多层次养老保险：推动企业年金覆盖率从 2024 年的 12%(按参保职工人数占城镇职工基本养老保险参保人数的比例)提升至 25%，规范发展个人养老金制度，出台税收优惠、产品扩容等支持政策，鼓励保险机构开发终身寿险、长期护理保险等产品，构建 “基本 + 补充 + 个人” 三支柱体系。
优化养老金调整机制：建立与物价上涨、经济发展水平相挂钩的基本养老金动态调整机制，重点向高龄、失能老年人倾斜，确保老年人共享经济发展成果。
②建立健全长期护理保险制度
扩大制度覆盖范围：2026 年起在全国 31 个省份各选择 2-3 个地市开展试点，2028 年实现省级统筹，2030 年覆盖 90% 以上省份。统一失能等级评估标准，将日常生活活动能力、认知功能等纳入评估指标体系。
完善待遇保障政策：合理确定筹资标准，建立个人、单位、财政合理分担机制，对经济困难老年人给予个人缴费补贴。明确护理服务项目清单，将居家照护、机构照护、辅具租赁等纳入保障范围，待遇标准与失能等级挂钩。
加强政策衔接协同：做好长期护理保险与经济困难失能老年人护理补贴、重度残疾人护理补贴等政策衔接，避免重复享受，提高资金使用效率。
③强化社会救助与福利保障
扩大福利服务供给：为 80 周岁以上老年人发放高龄津贴，为失能老年人提供免费辅具适配服务，2030 年前实现经济困难失能老年人家庭适老化改造全覆盖。建立老年人福利服务清单动态调整机制，根据经济社会发展水平逐步扩大服务范围、提高标准。
02构建三级养老服务网络，优化供给格局
①建设县域综合养老服务平台
强化县级统筹功能：依托县级特困人员供养服务机构，建设集兜底保障、示范指导、应急救助、资源协调于一体的综合养老服务管理平台。2027 年前实现县级平台全覆盖，推动省级、市级优质养老资源下沉，提供技术支持和人才培训。
拓展服务能力：县级平台重点提供失能老年人集中照护、养老机构运营指导、从业人员培训等服务，兼顾普惠型养老服务供给，辐射带动县域养老服务水平整体提升。
②打造乡镇(街道)区域养老服务中心
推进标准化建设：2028 年前，所有乡镇(街道)至少建成 1 个区域养老服务中心，依托敬老院、优质民办机构改扩建，具备专业照护、日间照料、康复护理、服务转介等功能。中心建筑面积不低于 1500 平方米，护理型床位不少于 50 张。
创新运营模式：采取 “公建民营”“委托运营” 等方式，引入专业化、连锁化机构运营管理。推行 “中心 + 站点” 模式，链接社区嵌入式设施、农村互助点，构建 “15 分钟养老服务圈”。
③完善村(社区)养老服务站点
加密城市社区设施：将嵌入式养老服务设施纳入城市一刻钟便民生活圈建设重点，新建居住区按每百户 20-30 平方米标准配套建设养老设施，老旧小区通过回购、租赁等方式补足缺口。2030 年城市社区嵌入式设施覆盖率达 90% 以上。
补齐农村服务短板：每个行政村建设 1 个互助养老服务站，配备助餐、助医、助洁等基础服务设施。发挥村集体经济作用，鼓励 “村医 + 养老”“邻里互助” 等模式，2029 年前实现农村互助养老站点全覆盖。
03推动三类养老服务贯通协调，提升服务质量
①巩固居家养老基础地位
强化家庭照护支持：实施 “家庭养老能力提升工程”，为居家失能老年人建设家庭养老床位，配备智能监测、紧急呼叫等设备，2030 年前累计建设不少于 200 万张。开展家庭成员照护技能培训，每年培训不少于 500 万人次，给予培训补贴和 “喘息服务” 支持。
发展专业化上门服务：培育一批连锁化、品牌化居家养老服务机构，提供生活照料、康复护理、精神慰藉等服务。建立上门服务标准体系，明确服务内容、收费标准、质量评价等，实行 “服务人员持证上岗、服务过程全程记录、服务质量第三方评估”。
②强化社区养老依托作用
丰富社区服务内容：聚焦老年人 “吃饭、就医、娱乐” 需求，每个社区养老服务中心至少提供助餐、助医、助浴、助急、文化娱乐 5 类服务。推广 “中央厨房 + 智能取餐柜” 模式，提升老年助餐服务效率和质量，2030 年城市社区助餐覆盖率达 95%、农村达 70%。
创新服务模式：深化 “物业 + 养老” 融合，支持物业公司开展老年用品代购、定期巡访、应急响应等服务，将养老服务纳入物业服务评价指标。发展 “时间银行” 互助养老，建立全国统一的服务时长记录、兑换机制，鼓励低龄老年人服务高龄老年人。
③发挥机构养老专业支撑作用
优化机构供给结构：分类推进养老机构发展，兜底保障型机构重点收住特困、经济困难失能老年人;普惠支持型机构由政府通过土地划拨、租金减免等政策支持，实行限价管理;完全市场型机构满足老年人多样化、高品质需求。2030 年普惠型养老机构床位占比达 60% 以上。
提升专业服务能力：推动养老机构与医疗机构签约合作，实现医疗巡诊、急诊急救、康复护理等服务全覆盖。建设认知障碍照护专区，2030 年前每个地市至少建成 1 个认知障碍照护中心，每个县(区)至少有 1 所养老机构具备认知障碍照护能力。
规范机构运营管理：严格执行养老机构服务安全基本规范，建立等级评定制度，对一级至三级机构实行差异化扶持政策。加强公办养老机构管理，在保障兜底需求基础上，向社会开放空余床位，提高资源利用效率。
04健全老年健康支撑体系，促进健康老龄化
①强化老年预防保健服务
完善健康管理体系：将老年人健康管理纳入基本公共卫生服务重点，为 65 岁及以上老年人提供年度健康体检、慢性病管理、健康评估等服务，2030 年规范健康管理率达 85%。建立老年人健康档案动态更新机制，实现跨机构、跨区域数据共享。
推进主动健康干预：针对高血压、糖尿病等老年常见病，开展早期筛查和干预服务，建立 “筛查 - 评估 - 干预 - 随访” 闭环管理。加强老年健康教育，普及营养膳食、运动健身、心理健康等知识，降低疾病发生率。
②深化医养康养融合发展
推动服务机构融合：支持医疗机构转型为医养结合机构，鼓励养老机构内设医疗机构，2030 年医养结合机构医疗卫生服务覆盖率达 100%。建立医养结合机构审批 “绿色通道”，简化流程、压缩时限。
创新服务模式：发展 “互联网 + 医疗护理” 服务，为居家老年人提供远程会诊、上门护理等服务，将符合条件的费用纳入医保报销。推广 “医院 - 社区 - 家庭” 连续照护模式，实现急性期治疗、恢复期康复、长期照护无缝衔接。
加强安宁疗护服务：每个地市至少建设 1 个安宁疗护中心，二级以上医院开设安宁疗护科，社区卫生服务中心提供安宁疗护床位，2030 年安宁疗护服务覆盖所有县(区)。
③提升老年康复护理能力
加强康复设施建设：在社区养老服务中心、乡镇卫生院配备康复设备，建立区域性康复服务中心，为老年人提供肢体功能、认知功能等康复服务。支持康复辅助器具产业发展，推广智能康复设备应用。
完善康复服务政策：将老年康复护理项目纳入医保支付范围，适当提高报销比例和限额。建立康复护理分级标准，明确家庭、社区、机构康复服务的职责边界和衔接机制。
05发展壮大银发经济，释放消费潜力
①推动老年用品产业创新
加强产品研发制造：重点发展健康管理类(智能手环、健康监测仪)、养老监护类(跌倒报警器、定位设备)、康复辅助器具类(智能轮椅、助行器)、家庭服务机器人等产品，突破多模态行为监测、高精度定位等关键技术。2030 年前培育 100 家以上老年用品龙头企业，发布 3-5 批老年用品推广目录。
推进适老化改造：实施 “智慧适老工程”，推动互联网网站、移动应用适老化改造，保留传统服务方式。开展家庭适老化改造，对经济困难老年人给予最高 3000 元 / 户补贴，2030 年完成改造不少于 500 万户。
②培育融合型养老服务业态
发展健康养老产业：推动养老与医疗、养生、旅游融合，开发康养旅游、候鸟式养老等产品。支持中医药机构开展老年健康服务，推广中医养生保健、康复理疗等特色服务。
拓展文化养老服务：建设老年大学(学堂)，丰富课程内容，2030 年实现县级老年大学全覆盖、乡镇(街道)老年学堂覆盖率达 90%。鼓励博物馆、图书馆、文化馆等公共文化设施向老年人免费开放，举办老年文化艺术节、体育健身大赛等活动。
③优化银发经济发展环境
培育市场主体：支持企业通过兼并重组、连锁经营等方式做大做强，培育一批具有国际竞争力的银发经济企业。鼓励社会组织、公益机构参与银发经济发展，提供公益性服务。
拓宽消费渠道：利用进博会、消博会等平台开展银发经济宣传推介，建设线上线下融合的老年用品展销中心。规范老年消费市场，开展打击整治养老诈骗专项行动，保护老年人合法权益。
06深化智慧养老应用，赋能服务升级
①建设养老服务信息平台
构建全国一体化平台：依托国家政务服务平台，建设全国养老服务信息系统，整合养老服务机构、从业人员、服务对象等数据资源，2027 年前实现跨部门、跨区域数据共享。建立老年人能力评估、服务需求、服务供给等基础数据库，为精准服务提供支撑。
推动地方平台提质：鼓励各地建设区域性健康养老大数据中心，搭建数据中台，开展数据挖掘和应用。推广 “互联网 + 监管” 模式，实现养老服务机构运营、服务质量等动态监测。
②拓展智慧养老应用场景
居家智慧养老：为居家老年人配备智能监测设备，实现跌倒报警、健康数据实时上传、紧急呼叫等功能。开发 “一键呼叫”“线上订餐” 等便捷服务应用，提升居家养老便利性。
社区智慧养老：建设智慧社区养老服务中心，配备智能取餐柜、康复机器人、健康检测设备等，提供智能化服务。推广社区养老服务 “一卡通”，实现服务预约、费用结算等 “一卡通行”。
机构智慧养老：推动养老机构智能化改造，安装视频监控、智能床垫、紧急呼叫系统等设备，实现照护过程智能化、精细化管理。开发养老机构运营管理系统，提升人员、物资、财务等管理效率。
③提升老年人数字素养
开展智能技术培训：将老年人智能技术运用培训纳入社区服务内容，每年培训不少于 1000 万人次，重点培训手机支付、健康码使用、线上预约等实用技能。
保留传统服务方式：在医院、银行、车站等公共场所，设置老年人优先窗口、人工服务台，保留现金支付、纸质票据等传统服务，确保老年人 “用得上、用得好”。
07加强养老服务人才队伍建设，夯实发展基础
①扩大人才培养规模
完善培养体系：支持高等院校、技工院校设置养老服务、健康管理、康复护理等专业，2030 年相关专业年招生量达 15 万人。开展 “现代学徒制” 培养，建立校企合作实训基地，提高人才培养质量。
加强职业培训：实施养老护理员技能提升行动，每年培训不少于 50 万人次，对取得职业资格证书的给予补贴。开展养老院院长、老年社会工作者培训，提升管理和服务能力。
②完善激励保障政策
提高薪酬待遇：建立养老护理员薪酬等级体系，将薪酬与技能等级、工作年限、服务质量挂钩。落实入职补贴、岗位津贴政策，对在农村和偏远地区工作的护理员给予额外补贴。
畅通职业发展通道：将养老护理员纳入职称评审体系，设置初级、中级、高级职称，打通职业上升路径。开展全国养老护理职业技能大赛，对优秀者给予表彰奖励，提升职业认同感。
③优化从业环境
加强权益保障：签订劳动合同，缴纳社会保险，建立劳动争议调解机制，保障养老护理员合法权益。改善工作条件，降低劳动强度，提高职业幸福感。
营造社会氛围：开展 “最美养老护理员” 评选等活动，通过媒体宣传先进典型，提升养老服务行业社会认同度。
四、保障措施
01加强组织领导
健全工作机制：建立国家老龄事业发展统筹协调机制，由民政部牵头，发展改革、财政、卫生健康等部门参与，定期研究解决重大问题。将老龄工作纳入各级党委、政府重要议事日程，列入目标管理绩效考核和 “为民办实事” 重点任务。
强化规划衔接：各地结合实际制定本地 “十五五” 老龄事业发展规划，将养老服务设施建设纳入国土空间规划，确保规划落地见效。建立规划实施监测评估机制，每年开展进展评估，2028 年进行中期评估，2030 年进行总结评估。
02强化要素保障
加大财政投入：各级政府将养老服务经费纳入财政预算，建立稳定增长机制。中央财政继续安排养老服务专项补助资金，重点支持农村养老服务、护理型床位建设等。将不低于 55% 的彩票公益金用于养老服务，提高资金使用效益。
加强土地供给：新增建设用地优先保障养老服务设施需求，年度建设用地供应计划中单独列出养老服务设施用地指标。鼓励利用闲置厂房、学校、医院等改建养老服务设施，简化审批流程，享受相关优惠政策。
完善金融支持：扩大普惠养老专项再贷款政策支持范围，将贷款额度从 2000 亿元增至 5000 亿元，利率较 LPR 下调 50 个基点。鼓励保险资金、社保基金等长期资金投资养老服务领域，支持养老机构通过发行债券、股票上市等方式融资。
03健全监管体系
完善监管机制：建立以 “双随机、一公开” 为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础的综合监管机制。加强跨部门联合监管，实现 “进一次门、查多件事”，减轻机构负担。
强化信用管理：建立养老服务机构和从业人员信用档案，实行信用分级分类监管。对守信主体给予政策扶持、资金倾斜;对失信主体依法限制经营、联合惩戒，情节严重的列入黑名单。
加强安全监管：开展养老服务领域安全生产治本攻坚行动，重点排查整治消防安全、食品安全、医疗安全等隐患。建立重大事故隐患判定标准和应急处置机制，提高风险防控能力。
04深化改革创新
推进试点示范：在全国选择 50 个地市开展养老服务综合改革试点，探索县域养老服务一体化、医养康养融合、银发经济发展等新模式。打造 150 个以上智慧养老示范街道(乡镇)、50 个以上示范园区，发挥典型引领作用。
鼓励社会参与：落实税费优惠政策，对养老服务机构免征增值税、企业所得税等。支持慈善组织开展养老公益项目，鼓励个人、企业捐赠养老服务设施和资金。建立社会力量参与养老服务激励机制，营造 “敬老爱老助老” 社会氛围。
05加强国际合作
借鉴国际经验：与发达国家开展养老服务政策交流，学习长期护理保险、养老人才培养等先进经验。引进国际先进养老技术和产品，提升我国养老服务水平。
推动国际合作：鼓励我国养老服务企业 “走出去”，参与 “一带一路” 沿线国家养老服务项目建设。举办国际养老产业博览会、高峰论坛等活动，提升我国银发经济国际影响力。
五、结语
“十五五” 时期是我国应对人口老龄化的关键窗口期，做好老龄事业发展和养老服务体系建设工作，事关亿万老年人福祉，事关社会和谐稳定，凝聚全社会力量，共同推动老龄事业高质量发展，让每一位老年人都能安享幸福晚年，为全面建设社会主义现代化国家作出新的更大贡献。
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来源：规划信息大讲坛